Esquema
1. Introducción:
a) Una legislación o un cambio legislativo no hacen una política.
b) Marco legislativo básico de la inmigración.
2. La no política de inmigración realizada hasta el nuevo
Reglamento de Extranjería:
a) El estrangulamiento de las vías de inmigración legal.
b) La producción sistémica de irregulares como resultado.
3. Perspectivas de cambio abiertas por el nuevo Reglamento de Extranjería:
a) Los cauces de inmigración legal: comprobación de la
existencia de puestos de trabajo de difícil cobertura y contratación
de extranjeros en origen con la máxima agilidad.
b) La lucha contra la contratación en la economía sumergida:
la autorización de residencia:
- por colaborar con la Inspección de Trabajo;
- por arraigo laboral.
c) La lucha contra la inmigración irregular. La política
de expulsiones.
d) Los mecanismos de cierre: la autorización de residencia
por arraigo social y otras circunstancias humanitarias.
4. Conclusión:
La necesidad de un Pacto de Estado sobre inmigración y de dejar
de hablar de los “papeles” para pasar a hablar de integración
y debatir las reglas de juego de una nueva sociedad.
Pablo López Pietsch
La nueva política de inmigración
(resumen de I. Gutiérrez)
I. Introducción
1. La inmigración constituye un fenómeno social de largo
alcance, con efectos profundos y complejos. Los problemas asociados a este
proceso exigen desarrollar políticas públicas que, por supuesto,
no se agotan en la aprobación o la reforma de las leyes. Al contrario,
tal reforma normativa debiera considerarse simplemente como un instrumento
para fijar el marco de las políticas públicas deseables,
orientadas a configurar los procesos de integración que permitan
dar vida a una nueva sociedad a partir de los valores básicos recogidos
en la Constitución.
2. Dada la transcendencia de tales procesos, que sólo se pueden
abordar mediante políticas planificadas a largo plazo, debiera evitarse
la constante innovación normativa. Los cambios deben asegurar un
consenso que dote de la mayor estabilidad posible a las nuevas decisiones
y que excluya la utilización demagógica de los problemas
que puedan surgir.
3. La Ley aprobada en la anterior legislatura, aunque estaba concebida
desde una perspectiva restrictiva, dejaba suficiente margen de maniobra
para que el correspondiente Reglamento pudiera desarrollar políticas
públicas razonables en materia de inmigración. Por ello,
el objetivo inicial no ha sido modificarla, sino aprobar dicho Reglamento.
En cualquier caso, el aspecto más controvertido de la legislación,
como es la restricción de los derechos fundamentales de asociación,
reunión y manifestación a los inmigrantes que residan legalmente
en España, se encuentra pendiente de una decisión del Tribunal
Constitucional, sobre la base del recurso de inconstitucionalidad interpuesto
durante la anterior legislatura por el PSOE.
4. Todo ello explica también el proceso de diálogo con
la sociedad civil en su conjunto que ha estado en el origen del Reglamento
de Extranjería recientemente aprobado, a través de la consulta
con partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y colegios
profesionales, y la concertación del contenido laboral del Reglamento
en el marco de la Mesa de Diálogo Social con las organizaciones
empresariales y sindicales más representativas. De hecho, el principal
punto de referencia para la elaboración del Reglamento ha sido el
Informe sobre la Inmigración en España elaborado por el Consejo
Económico y Social.
II. La no política de inmigración realizada hasta el
nuevo Reglamento
5. La política de inmigración desarrollada hasta ahora
hacía casi imposible inmigrar regularmente a España o contratar
trabajadores inmigrantes de modo regular. Las vías de inmigración
regular estaban bloqueadas, mientras que las necesidades económicas
y laborales en España continuaban demandando inmigrantes, cuya llegada
era estimulada especialmente por las redes de nacionales que acogen a familiares
y compatriotas. El efecto era un alto volumen de economía sumergida
y de empleo irregular.
III. Perspectivas de cambio abiertas por el nuevo Reglamento
6. El nuevo Reglamento procura, en lugar de restringir la inmigración
regular y desviarla hacia la ilegalidad, gestionar la entrada de inmigrantes,
abriendo cauces ágiles y eficaces que permitan cubrir la demanda
objetiva de trabajadores inmigrantes que muestra nuestra economía,
e insertándolos en un mundo laboral regulado por la Ley y sometido
a la tutela de los poderes públicos. A tales efectos
a) el contingente se flexibiliza, de modo que la contratación
de inmigrantes no necesite ser prevista con tanta antelación que
haga inviable su gestión efectiva para las empresas
b) el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura facilita
que determinados puestos de trabajo, habitualmente cubiertos por inmigrantes,
sean ofrecidos a éstos sin trámites dilatorios
c) la conexión de las bases de datos informáticos debe
permitir que, a lo largo de la legislatura, las correspondientes autorizaciones
para residir y trabajar reduzcan su tiempo de tramitación de un
año a un mes.
7. La lucha contra la contratación irregular en la economía
sumergida, por su parte, exige mantener una actitud rigurosa especialmente
frente a los empresarios que se aprovechan de la situación de los
inmigrantes irregulares. Al efecto, se prevé la regularización
por arraigo laboral del inmigrante que acredite dos años de estancia
en España y un año de actividad laboral, así como
también por colaborar con la Inspección de Trabajo. De esta
manera, el empresario que contrata trabajadores de modo irregular se arriesga
a que éstos, con el incentivo de la regularización, denuncien
su situación.
8. Si el Reglamento abre a quienes deseen venir a España expectativas
ciertas y razonables de poder inmigrar de forma regular en un plazo relativamente
breve, sin necesidad de arriesgarse a emprender vías ilegales, también
se justifica el rigor respecto de los inmigrantes llegados irregularmente;
éste es otro de los elementos imprescindibles para una política
de inmigración coherente. Una política de expulsiones eficaz,
sin embargo, se encuentra con la dificultad de que necesita de la colaboración
de los países de origen, que tienen que aceptar a sus nacionales
para que la expulsión pueda materializarse. Por ello se está
profundizando en la celebración y aplicación de Convenios
bilaterales de readmisión.
9. Por último, existen mecanismos de cierre del sistema que permiten
autorizar la residencia sea por motivos humanitarios (enfermedad, etc.),
sea por arraigo social (acreditar tres años de estancia irregular,
la consolidación de vínculos familiares o sociales certificados
por el Ayuntamiento, y la existencia de un contrato de trabajo).
IV. Conclusión
10. Entre los cambios organizativos adoptados por el Gobierno surgido
de las elecciones del 14 de marzo de 2004 pueden considerarse significativos
la transferencia de las competencias en materia de inmigración al
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (la inmigración deja de
considerarse prioritariamente como un problema de orden público,
asignado al Ministerio de Interior) y la creación de una Dirección
General de Integración de los Inmigrantes. Ello debería ser
un indicio del enfoque adecuado para este fenómeno.
11. El sentido y el alcance de tal proceso de integración social,
su organización y sus procedimientos, deben ser decididos colectivamente
por la sociedad. En principio, cabe oponer a la segregación (iguales,
pero separados) y a la asimilación (socialización plena en
los valores y costumbres de la sociedad de acogida) un modelo abierto de
integración intercultural, que reconozca que llegan no sólo
individuos, sino también grupos sociales con tradiciones culturales
propias que contribuyen a configurar el modelo cultural vigente en un proceso
abierto de intercambio, y que por ello, en la medida en que respeten el
marco general predispuesto por la Constitución, deben ser reconocidas
y valoradas.
Resumen del debate (I.
Gutiérrez)
En la exposición no se trató el proceso extraordinario
de regularización actualmente en marcha, una medida urgente y transitoria
a la vista de la situación creada por los últimos años
de política de inmigración del Partido Popular. Una muy interesante
y documentada intervención de un representante de Corriente Roja
en Pinto puso el tema sobre la mesa, subrayando los límites de este
proceso, que dejará "sin papeles" a un importante número
de inmigrantes. El ponente, en su respuesta, dejó claro que el proceso
no se dirige, en primer lugar, hacia la regularización de los inmigrantes
irregulares; sino que procura ante todo que emerja la economía irregular
en aquellos sectores en los había surgido por las trabas que la
política anterior ponía a la inmigración regular.
Ello explica la mayor parte de las condiciones y los límites de
ese proceso, que se inserta en un proyecto más amplio que procura
vincular inmigración y trabajo. Los mecanismos permanentes de regularización
que siguen en pie, especialmente atendiendo a razones de arraigo laboral
o social, deberían permitir que los inmigrantes que quedaran al
margen del proceso actual pudieran acceder progresivamente a una situación
regular.
Ello está en relación con la visión, relativamente
tópica (también planteada en el debate), de la inmigración
como un fenómeno imparable, alimentado por masas de hambrientos
e imposible de canalizar. De un lado, quienes emigran son habitualmente
los más preparados y quienes más recursos tienen en sus propios
países; en segundo término, la presión migratoria
depende fundamentalmente de las posiblidades efectivas de prosperar en
los países de acogida. Por ello, la bienintencionada tendencia a
abrir incondicionalmente las puertas a los inmigrantes no se corresponde
con la realidad social de éstos, que objetivamente requieren, más
bien, una integración efectiva mediante cauces regulares de inserción
en el mundo laboral.
En el debate también se plantearon también,
por ejemplo, los problemas que plantean la inserción de los inmigrantes
irregulares que desean continuar su escolarización más allá
del nivel obligatorio; algo que la Ley no excluye, pero tampoco impone
(depende de las Comúnidades Autónomas, que tienen la competencia
en la materia). El Reglamento también permite que quienes hayan
estudiado en España al menos durante tres años puedan aprovechar
las expectativas profesionales que tales estudios les puedan abrir aquí.
Pablo López Pietsch es
Técnico de la Dirección General de Integración de
los Inmigrantes, Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
(Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales). Licenciado en Derecho por la
Universidad Autónoma de Madrid y Magister en Derecho Alemán
por la Universidad de Maguncia (Summa cum laude), ha realizado estancias
adicionales de investigación en Harvard (EE.UU.) y Kiel (Alemania).
Ha participado activamente en el proceso de elaboración del Reglamento
de Extranjería aprobado por RD 2393/2004, de 30 de diciembre, llevando,
por ejemplo, las correspondientes negociaciones en el seno de la Mesa de
Diálogo Social, con CEOE, CC.OO. y UGT. Representa a España
ante la Comisión Europea en materia de integración de los
inmigrantes, y ante el Consejo de la Unión Europea en los grupos
de trabajo de Asilo e Inmigración. También ha sido director
del módulo de Inmigración, Extranjería, Asilo del
Master en Acción Solidaria Internacional de Europa, de la Universidad
Carlos III, y es en la actualidad miembro del Consejo de Dirección
de dicho Master. |