Nueve tesis
1. Un Tratado más ...
a)
La ampliación territorial y la profundización de la integración europea han
hecho precisas sucesivas adaptaciones institucionales; el Tratado por el
que se establece una Constitución para Europa es, en este sentido, la
respuesta a la última ampliación de mayo del 2005.
2. ... que no es una Constitución ...
b)
Los elementos básicos de un régimen constitucional son la supremacía de la
constitución, la libertad (garantizada mediante los derechos fundamentales y
la división de poderes) y la democracia (que se refleja en la elaboración
democrática de la constitución, la representatividad de los órganos de
gobierno y la apertura del proceso político).
c)
En el constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial, esos
elementos se articulan en forma de Estado social: la supremacía
constitucional garantiza los supuestos de la economía capitalista (propiedad
privada y libertad de empresa) en forma de derechos y libertades
fundamentales, quedando abierta la posibilidad de que el Estado desarrolle
políticas públicas, garantice prestaciones sociales y ordene la economía si
así se decide en el proceso democrático.
d) El Derecho europeo, especialmente
desde el Tratado de Mastrique, limita sustancialmente la apertura de los
procesos políticos democráticos, al privar a los Estados de los mecanismos de
política monetaria y presupuestaria que le permiten financiar las políticas
públicas y al restringir las posibilidades de intervención pública en la
economía de mercado; con ello, altera los equilibrios constitucionales del
Estado social. El nuevo Tratado constitucional confirma esa orientación y
pretende consolidarla con valor constitucional para toda Europa.
e) El nuevo Tratado, sin embargo, no
sólo rompe con el constitucionalismo característico del Estado social; al no
respetar los elementos básicos del principio democrático, el texto ni
siquiera merece el nombre de Constitución. Ello se comprueba atendiendo a su
elaboración, al sistema institucional que prevé y a las restricciones del
proceso político que contiene.
3. ... y que no se
ratifica mediante este referéndum.
f) El referéndum consultivo no ratifica el
Tratado, ni afecta a las competencias atribuidas por la Constitución al
Gobierno y a las Cortes Generales referidas a tal acto de ratificación; por
ello, tampoco dota al Tratado de un valor jurídico adicional, por ejemplo de
un valor cuasi-constitucional en España.
g)
El referéndum tampoco supone un acto de ratificación de la Constitución
para Europa en cuanto tal Constitución europea: una Constitución
europea sólo podría ratificarla en referéndum el pueblo europeo,
nunca el pueblo de uno u otro Estado.
4. Recapitulación
h) Se ha querido dotar
al nuevo Tratado de un simbolismo excepcional que no merece, dado que no
responde a los criterios legitimadores clásicos de la democracia y la libertad.
i) El referéndum
español es un paso más en ese juego de prestidigitación nominal, que
instrumentaliza la tradición jurídica y política del constitucionalismo
democrático para dotar de apariencia legítima a un régimen manifiestamente
deficitario desde los puntos de vista democrático y social.
El referéndum sobre la Constitución
para Europa
Ignacio
Gutiérrez Gutiérrez
El
próximo día 20 se celebra un referéndum sobre la Constitución para
Europa, que firmaron el pasado 28 de Octubre en Roma los jefes de Estado
y de gobierno de los veinticinco Estados miembros de la Unión Europea, y que
ahora debe ratificarse en cada uno de esos veinticinco Estados para que pueda
entrar en vigor; esto es, para que pase de ser un simple texto escrito a
tener fuerza jurídica vinculante. Yo hablaré de ello durante media hora, de
modo que luego haya tiempo para el debate.
1. Un Tratado más ...
Desde sus comienzos, aunque con
ritmos naturalmente diversos, la integración europea se ha desarrollado
mediante los procesos simultáneos de ampliación territorial y de
profundización en los ámbitos de la integración. El poder efectivo de los
Estados miembros por sí solos es cada vez menor, las decisiones fundamentales
sobre cuestiones económicas y sociales importantes se toman cada vez más en
el ámbito de la Unión Europea o se ven condicionadas por acuerdos
comunitarios. Ello exige que en Europa se puedan adoptar decisiones sobre
tales asuntos con relativa facilidad, que se establezcan procedimientos
adecuados que permitan llegar a acuerdos por encima de la oposición de algún
Estado particular. Esto es aún más necesario cuando aumenta el número de
Estados que podrían bloquear las iniciativas europeas. Con la incorporación
de diez nuevos Estados miembros en mayo del año pasado, las reglas
institucionales que permitían a quince Estados llegar a acuerdos deben ser
adaptadas para hacer posible que en adelante las decisiones sean tomadas por
veinticinco Estados, con intereses además mucho más diversos. Dicho
gráficamente: era más fácil lograr la unanimidad de los seis Estados
fundadores que una mayoría de dos tercios entre quince, para lo cual se exige
el acuerdo no de seis, sino ya de diez Estados; y resulta más fácil obtener
esa mayoría de dos tercios entre quince Estados miembros que llegar a la de
tres quintos entre veinticinco, pues ésta supone lograr no diez, sino quince
votos en favor de la decisión.
Pues bien, la Unión Europea no
consigue adoptar en el Tratado de Niza del año 2001 esas necesarias reformas
institucionales, y por ello convoca un proceso negociador que conduzca a un
nuevo Tratado. El nuevo Tratado es, por tanto, un paso más en el largo camino
de la integración europea, que pretende responder a las exigencias de este
momento sin alterar en profundidad ni el sentido de la integración, ni su
alcance. Es difícil pronosticar si los nuevos procedimientos de decisión
permitirán de verdad un funcionamiento eficaz de una Unión de veinticinco
miembros, aunque el modesto objetivo inicial se pueda considerar
aceptablemente cumplido: el nuevo Tratado clarifica y simplifica los
procedimientos de decisión, supone en ese concreto aspecto un cierto avance,
que sólo el tiempo permitirá apreciar con exactitud.
Se trata, en cualquier caso, de un
avance muy modesto, que no cumple las expectativas de integración más
ambiciosas que se habían abierto, en especial para profundizar la integración
en ciertos ámbitos de la política económica de los Estados: la armonización
fiscal, por poner sólo un solo ejemplo. Justamente por eso llama la atención
que se haya buscado simbolizar este nuevo paso mediante un término ampuloso
como el de constitución.
Ello
ocurre porque la constitución lleva asociados unos valores que legitiman el
poder público. Si la capacidad para decidir recae ahora sobre la Unión
Europea, y no ya sobre los Estados que la integran, es lógico esperar que la
Unión se adecúe también a los criterios de un régimen constitucional. Cuando
se dice que, a partir de ahora, Europa tendrá una constitución, se pretende
trasladar al poder europeo la legitimidad propia de los regímenes
constitucionales democráticos. Ahora bien, para ver en qué medida esto ocurre
de verdad es necesario comprobar si el texto cumple con los requisitos
básicos que se exigen de un régimen constitucional. Para ver si esto es así, explicaré brevemente lo
que este término significa.
2. ... que no es una Constitución ...
a) Los tratados son, básicamente,
acuerdos entre Estados, mediante los que éstos regulan sus relaciones o crean
una organización internacional. Así nacieron, mediante tratado, las
Comunidades Europeas y, después, la Unión Europea. El término constitución
es un poco más complejo. En el ámbito del Derecho se ha venido llamado constitución
desde hace muchos siglos al estatuto fundamental de un grupo social; una
asociación, una regla religiosa o una organización internacional como la
Unión Europea siempre han tenido, en este sentido amplio, una constitución,
una serie de reglas jurídicas por las que se crea y que regulan su
funcionamiento. Sin embargo, el término tiene un sentido jurídico-político
más preciso, que se consolidó con las revoluciones americana y francesa de
finales del siglo XVIII. Un orden constitucional supone que una organización
política está regulada por una norma jurídica específica, que prevalece sobre
todas las demás decisiones que se puedan adoptar en el marco de esa
organización, y que está apoyada en dos principios básicos: la democracia y
la libertad.
El
rango superior de la constitución supone que, en el proceso político
ordinario, no pueden adoptarse decisiones que sean contrarias a ella. El
objetivo está en preservar las reglas fundamentales por las que se rige el
proceso democrático, evitando que las decisiones incorporadas a la
constitución puedan ser convertidas en objeto del debate político cotidiano.
La
libertad, concebida en términos clásicos, se garantiza mediante el
reconocimiento y la tutela de los derechos fundamentales y mediante la
división y el equilibrio de poderes, que impide que el poder público se
concentre en unas pocas manos y se pueda ejercer sin control.
La
democracia, en fin, tiene implicaciones variadas, en las que aquí conviene
detenerse.
-- El primer lugar,
son los propios ciudadanos quienes deciden sobre la estructura de su régimen
político, quienes se dan a sí mismos una constitución. Por ello se dice que
una constitución tiene que proceder del poder constituyente que corresponde
al pueblo, que debe ser aprobada mediante procedimientos democráticos. Sólo
los propios ciudadanos pueden vincularse a sí mismos para el futuro, y
vincular también a los representantes que elijan.
-- La democracia
supone, en segundo lugar, que los poderes públicos en los que recae la
competencia para tomar decisiones sobre los asuntos que vayan surgiendo
procedende modo directo o indirecto de la elección de los ciudadanos. Los que
proceden de modo más directo, por ejemplo los parlamentos, controlan a los
demás, y tienen la competencia exclusiva para adoptar las decisiones
fundamentales.
-- La democracia, por
último, da por supuesto que se pueden adoptar diversas decisiones
en cada momento histórico, en función del cambio de las circunstancias; pero,
sobre todo, en función de los cambios en la voluntad que los ciudadanos
expresan en las elecciones. Por ello se deben mantener abiertas la libre
discusión y la libre decisión sobre las cuestiones políticas cotidianas,
apertura que se produce especialmente a través de lo que la Constitución no
regula y, por tanto, deja abierto al debate.
b)
Estos rasgos se han ido conformando a lo largo del tiempo, y se articulan en
cada orden constitucional concreto de modo diferente. Por eso, podría decirse
que, a partir de unos elementos básicos, cada Estado constitucional concreto,
en cada momento histórico, tiene su propio concepto de constitución.
En
el constitucionalismo posterior a la segunda Guerra Mundial, por ejemplo en
Alemania o Italia, y después en Portugal o España, el postulado del Estado
social determina el concreto modo en el que la supremacía constitucional
garantiza los supuestos del orden capitalista, en especial la propiedad
privada y la libertad de empresa, en forma de derechos y libertades
fundamentales; pero, al mismo tiempo, el principio democrático, y en concreto
la participación política de los trabajadores, deja abierta la posibilidad de
que el Estado desarrolle políticas públicas, garantice prestaciones sociales
y ordene la economía. De este modo, la constitución del Estado social refleja
un pacto fundamental entre capital y trabajo, que como tal pacto fundamental
se impone a las decisiones políticas cotidianas, mediante el cual
el capital garantiza la estructura fundamental del orden económico, pero los
trabajadores pueden acceder a transformaciones sociales en la medida en que
logren hegemonía mediante procedimientos democráticos.
Desde
la década de los ochenta, la hegemonía ideológica de la izquierda decae, y el
liberalismo puede considerarse dominante. Ello no es contrario a las
constituciones en la medida en que éstas garantizaban la apertura del proceso
político, no la hegemonía de la izquierda. Pero la nueva hegemonía liberal
intenta consolidarse jurídicamente en el Derecho europeo, que limita las
políticas y las competencias de los Estados y, con ello, la apertura del
proceso político. En primer
lugar, el Acta Única Europea, de 1986, propone medidas destinadas a lograr un
mercado único sin barreras interiores, en el que circulen libremente
mercancías, capitales y también servicios; con ello, extiende el modelo del
mercado a ciertos ámbitos que eran considerados como servicios públicos. En
segundo lugar, y sobre todo, el Tratado de Mastrique, de 1991, que programa
la Unión Económica y Monetaria, cuyo reflejo más conocido es la implantación
del euro como moneda común a casi todos los países de la Unión. Para dotar de
estabilidad a la moneda, se fijan una serie de criterios de política
económica y monetaria que siguen siendo hoy vinculantes para los Estados
miembros: desde Europa se pasa a controlar el nivel de endeudamiento de los
Estados, su déficit público, los tipos de interés, la tasa de inflación; y
todo ello limita enormemente la capacidad de los Estados para atender a las
tareas específicas que eran propias del Estado social ... Con ambos Tratados,
Europa asume los criterios económicos dominantes en la década de los ochenta,
la de Ronald Reagan y Margareth Thatcher, y se inserta como un actor más en
los procesos mundiales de liberalización y globalización de los mercados.
c) Los célebres criterios de
Mastrique, pues, alteran los equilibrios constitucionales del Estado social,
sin que los retoques posteriores supongan una corrección efectiva de esa
tendencia. La tensión entre las constituciones estatales y el Derecho
comunitario ha permanecido latente durante todo este tiempo. El nuevo Tratado
constitucional confirma esa orientación del Derecho europeo, que abandona los
equilibrios propios del Estado social, y pretende consolidarla con valor
constitucional para toda Europa. Si con ello apareciera una nueva
articulación de los principios de libertad, democracia y supremacía
constitucional, podríamos decir que el constitucionalismo del Estado social
se había agotado en Europa, que estamos ante una nueva etapa de la historia
constitucional. Si, por el contrario, lo que ocurre es que alguno de esos
tres principios no se ha respetado, nos encontraríamos con una quiebra del
constitucionalismo, con un texto que no merece el nombre de Constitución, y
que sin embargo pretende imponerse como tal.
Para
comprobar si esto es así seguiremos el esquema que más arriba había
pergeñado:
-- La supremacía del nuevo tratado sobre
el derecho ordinario producido en el marco de la Unión está reconocida y
garantizada, del mismo modo que lo estaba la supremacía de los tratados
anteriores. En ese sentido, es una norma suprema, equivale a las
constituciones de los Estados.
-- Los derechos fundamentales se
reconocen expresamente. Antes, ese reconocimiento era indirecto, aunque
bastante efectivo; pero la situación, sin duda, mejora con el nuevo texto.
-- La división de poderes no se realiza
conforme al modelo clásico, que por lo demás tampoco se sigue con rigor en
los Estados miembros. Pero las diversas instituciones, pese a los
desequilibrios existentes, disponen de la capacidad de participación y
control. El sistema institucional podría ser mejor, pero, al menos desde este
punto de vista, no contradice las exigencias mínimas de la división de
poderes en un régimen constitucional.
Los
problemas se concentran en el ámbito del principio democrático:
-- De un
lado, la Constitución no ha sido elaborada por una asamblea de origen
popular. La Convención fue convocada por los Jefes de Estado y de gobierno, y
su tarea se limitó a preparar un proyecto, que los propios Jefes de Estado y
de gobierno retocaron en aspectos decisivos con plena libertad. Tampoco va a
ser ratificada por los ciudadanos europeos, sino por los Estados miembros; en
unos lugares previo referéndum, en otros sin él; pero sin que los ciudadanos
europeos, en cuanto tales, en un acto colectivo de alcance europeo, decidan
si aceptan el texto como Constitución.
-- Las
decisiones fundamentales en la Unión están reservadas a dos instancias que no
proceden de la voluntad de los ciudadanos de la Unión sino muy remotamente:
el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado y de gobierno de los
Estados miembros, y el Consejo de Ministros, en el que se reúnen los
ministros de los Estados con competencia en la materia de la que se trate. No
son órganos para cuya elección hayan intervenido los ciudadanos de la Unión
en cuanto tales, teniendo en cuenta sus intereses y criterios en las materias
que son competencia de la Unión; sino que se limitan a yuxtaponer el
resultado de las diversas elecciones de los ciudadanos de cada uno de los
Estados, cuando éstos deciden sobre sus intereses y sus preferencias en el
seno del Estado. Las decisiones en el marco de la Unión, por tanto, no se
toman por representantes de los ciudadanos de la Unión, sino por personas que
representan los intereses de los diferentes Estados. Ello no es propio de una
comunidad política constitucional y democrática, sino de las relaciones
internacionales entre Estados soberanos.
-- Una
constitución debe dejar espacio abierto al debate político, regular sólo su marco
general y permitir que los demás asuntos se regulen conforme a la cambiante
voluntad de los ciudadanos. El Tratado constitucional, sin embargo, resulta
tremendamente largo y detallado: pretende establecer no el marco del proceso
democrático en Europa, sino, con todo detalle, el contenido y alcance de las
políticas que se desarrollen en adelante. Eso es propio de relaciones entre
Estados, que pretenden precisar el contenido de sus compromisos sin dejar
márgenes a la decisión ulterior; pero no de una constitución democrática, que
se limita a encauzar esa capacidad ulterior de decisión. Quizá debamos
repetir aquí que estas políticas se recogen en el nuevo Tratado en términos
similares, cuando no idénticos, a los que hasta ahora figuraban en los
tratados anteriores, estabilizando así la orientación económica liberal
dominante en la integración europea y dotándola de un pretendido valor
constitucional.
3. ... y que no se
ratifica mediante este referéndum.
La firma del Tratado, en cualquier
caso, no sólo supone el final de un proceso, sino también la apertura de
otro: el de su ratificación por todos y cada uno de los veinticinco Estados
miembros de la Unión Europea. Sólo cuando tal proceso concluya, el nuevo
Tratado constitucional entrará en vigor. El rechazo de un solo Estado, por
ejemplo el Reino Unido o Chipre, impondría abrir de nuevo el proceso
negociador.
En España, la ratificación del
Tratado está condicionada por dos decisiones del Gobierno: de un lado,
celebrar previamente un referéndum; de otro, reformar la Constitución
para adecuarla, al menos en alguna medida, a las transformaciones que supone
el proceso de integración europea. Ambos elementos, referéndum previo
a la ratificación del Tratado y reforma de la Constitución, son
independientes entre sí. Esto es, el referéndum sobre el Tratado y la
ulterior ratificación del mismo se realizan sin necesidad de esperar a la
mencionada reforma constitucional, que parece diferirse hasta la última etapa
de la legislatura.
La Constitución española no prevé referéndum
alguno para la ratificación de tratados internacionales: éstos son
ratificados por el Gobierno, por lo común previa autorización de las Cortes
Generales. En el caso de los tratados que, como el presente, transfieren
competencias a una organización internacional como la Unión Europea, la
ratificación de las Cortes tiene lugar mediante Ley orgánica, que exige una
mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados; esto es, no simplemente más
votos a favor que en contra, sino los votos a favor de más de la mitad de los
componentes del Congreso de los Diputados.
El Gobierno, por tanto, propone
convocar un referéndumconsultivo conforme a lo previsto en el art. 92
de la Constitución, que permite someter a consulta popular cuestiones
políticas de especial transcendencia. La decisión última sobre tales asuntos
sigue correspondiendo a los órganos constitucionales legitimados al efecto;
de manera que a este referéndum le corresponde un valor político
indudable, pero carece de efectos jurídicos directos. Dicho en otros
términos: el referéndum sobre el Tratado constitucional puede
mostrar el acuerdo de los ciudadanos, pero el proceso de ratificación debe
ser llevado a cabo a continuación por los procedimientos ordinarios, sin que
dicho referéndum se inserte en el mismo en forma alguna; no sustituye
la decisión de las Cortes Generales y del Gobierno, ni siquiera la
complementa en términos que tengan un relieve efectivo.
Las reformas de la Constitución,
sin embargo, sí llevan aparejado un referéndum, facultativo o
preceptivo según se deba realizar por la vía del artículo 167 o del artículo
168 de la Constitución, orientado a la ratificación del nuevo texto de la
Constitución. Estos referenda de reforma constitucional sí tienen
efectos jurídicos directos: ratifican o rechazan, con efecto vinculante, la
reforma adoptada por las Cortes Generales, determinando, mediante el respaldo
del pueblo español, en el que reside la soberanía nacional, la cualidad
constitucional de la norma resultante de tal procedimiento.
Estaríamos, pues, ante dos referenda
sucesivos: uno inmediato, de naturaleza consultiva, sobre la ratificación del
Tratado; y otro más adelante, preceptivo o sólo facultativo, pero en todo
caso vinculante, acerca de las reformas constitucionales que se adoptaran
para adaptar la Constitución a la nueva realidad política de Europa. Pero
este segundo referéndum no versaría sobre el Tratado, que ya estaría
aprobado, sino única y exclusivamente sobre la Constitución española.
En conclusión,
1º:
el referéndum del próximo día 20 versa exclusivamente sobre el
mencionado Tratado, y es independiente de cualquier proceso de reforma
constitucional que pueda abrirse ulteriormente.
2º:
el referéndum resulta estrictamente consultivo, no afecta a las
competencias atribuidas por la Constitución al Gobierno y a las Cortes
Generales en orden a la ratificación del Tratado. Mediante el mismo se recoge
una voluntad popular institucionalmente expresada, pero carente de efectos
jurídicos. En particular, el referéndum no dota al Tratado ratificado
de un valor jurídico adicional, por ejemplo de un valor cuasi-constitucional
en España. El Tratado seguirá siendo en España un simple tratado, aunque
contenga la denominada Constitución para Europa y su ratificación haya
sido precedida de un referéndum.
3º:
El referéndum español, por último, tampoco supone un acto de
ratificación de la Constitución para Europa en cuanto tal Constitución
europea. Una Constitución europea sólo podría ratificarla en referéndum
el pueblo europeo, nunca el pueblo de uno u otro Estado. Los referenda
que se celebren en algunos de esos Estados en ningún caso avalan el texto
como norma constitucional de origen popular. Menos aún cuando, como en el
caso de España, tales referenda son puramente consultivos, y ni
siquiera se insertan formalmente en el proceso de ratificación del Tratado.
4. Recapitulación
a)
Tenemos, pues, un nuevo Tratado sobre la Unión Europea que en alguna medida
ordena y mejora la situación anterior del Derecho comunitario europeo, y en
ese sentido resulta quizá aceptable. Pero se le ha querido dotar de un
simbolismo excepcional, dándole un nombre que seguramente no merece, el de
Constitución. Y no lo merece porque no responde a las exigencias básicas del
principio democrático, que van incorporadas al propio concepto de
constitución.
Ello
no significa que las decisiones que se adoptan en Europa no estén
legitimadas. Pero lo están de modo indirecto, por el hecho de que los Estados
miembros que participan en su adopción son democráticos, no porque lo sea la
propia Unión. Lo que sí ocurre es que, al tener la Unión tantas competencias,
el ámbito directo del poder democrático, el que se ejerce dentro los Estados,
se reduce progresivamente, mientras que se amplía el espacio político en el que
la legitimación democrática es indirecta, poco menos que remota.
De
aquí tampoco se deriva que sea mejor salirse de la Unión para recuperar
espacios en los que ejercer el poder democrático. Porque lo que ocurre es
que, ante los progresos de la globalización, los Estados por sí solos apenas
tienen capacidad de acción en multitud de aspectos decisivos. Replegarse
hacia el Estado supone no aumentar la capacidad de acción democrática, sino
reducir la capacidad de acción; que será democrática, pero más escasa. Si de
lo que se trata es de ampliar la capacidad de acción democrática, hay que
profundizar en la Unión Europea, que es lo suficientemente grande como para
tener cierto margen de maniobra, y procurar que funcione democráticamente.
b)
Para ratificar este Tratado se seguirá el procedimiento ordinario previsto
por la Constitución, el mismo que se siguió para ratificar anteriores
Tratados referidos a la Unión Europea, como el de Mastrique o el de Niza.
Pero se ha añadido la celebración de un referéndum consultivo.
Ese
referéndum no altera la naturaleza del Tratado, no lo convierte en una
Constitución europea ni en un texto con valor constitucional en España. El
empeño en destacar ese supuesto aspecto es, en realidad, un intento de cubrir
mediante un término cargado de simbolismo las carencias de legitimidad de la
Unión Europea. Pero no nos debiera confundir: llamando Constitución a un
tratado, los jefes de Estado y de gobierno no lo transforman en una
constitución, como no transformaría una calabaza en una carroza por mucho que
le dieran ese nombre.
El
referéndum español es un paso más en ese juego de prestidigitación
nominal: parece que ratificamos un texto constitucional para Europa, cuando
en realidad no se trata de eso. A
fin de estimular la participación, se ha optado por incrementar el simbolismo
del texto y del referéndum, en términos que no se corresponden con su
limitado alcance jurídico-constitucional. Es cierto que una participación
demasiado escasa tampoco se corresponde con la trascendencia objetiva que
tienen las decisiones fundamentales sobre la integración europea contenidas
en el mencionado Tratado. Pero la participación también hubiera podido
estimularse mediante el debate público sobre el acierto, mayor o menor, de
tales decisiones, y no sólo con invocaciones fundamentalmente retóricas.
Los
ciudadanos debemos juzgar, de un lado, si consideramos suficientes los
avances del Tratado para prestarle nuestro apoyo; pero, simultáneamente,
también debemos decidir si aceptamos el juego retórico al que nos invitan.
Resumen del debate
En
el debate posterior a la charla se plantearon fundamentalmente cuestiones
referidas al origen del Tratado, a su orientación liberal y a las
consecuencias de un eventual fracaso del proceso de ratificaciones.
a)
En primer lugar, se preguntó la razón por la que su elaboración se encomendó
a una Convención específica, y no al propio Parlamento Europeo. Las razones
son diversas. De un lado, parecía necesario permitir que intervinieran en el
proceso representantes de los Estados cuya adhesión a la Unión Europea era
inminente, pero que no estaban representados en los órganos de la Unión. De
otro, se quería con ello dar entrada a representantes de los parlamentos
nacionales, que se tienen por más representativos que el propio Parlamento
Europeo. Pero,sobre todo, los jefes de Estado y de gobierno estaban
interesados en evitar la autoridad política de un texto procedente de un
órgano surgido del sufragio popular, preservando así el margen de maniobra de
la Conferencia Intergubernamental encargada de aprobar definitivamente el
Tratado. Y, al mismo tiempo, deseaban intervenir también en esa fase previa,
a través de representantes personales; que, si en un primer momento no
desempeñaron un papel decisivo, resultaron cada vez más determinantes a
medida que los trabajos se acercaban a la fase decisiva: los propios
ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros asumieron tal
representación, limitando indirectamente la capacidad de decisión de la
Convención al subrayar el papel que les correspondería ulteriormente como
miembros de la Conferencia Intergubernamental.
En
segundo término, se planteó en qué medida es decisivo el hecho de que una
Constitución surja de la voluntad popular. Ciertamente, las asambleas
constituyentes no siempre han tenido ese origen; pero un rasgo común a casi
todas ellas es que se han desvinculado del mandato, eventualmente limitado,
que tenían encomendado, redactando un texto que no era sometido después a
otro control que el de un proceso democrático de ratificación regido por el
principio mayoritario. Por lo demás, se considera normalmente que más
importante aún que el proceso de elaboración de una Constitución es el
procedimiento que ella misma prevé para su ulterior reforma; porque, si el
pueblo pudo no haberla elaborado, bien puede decirse que la sostiene en la
medida en que, pudiendo reformarla por procedimientos democráticos, no lo
hace. Pues bien, en el nuevo Tratado, los procedimientos de reforma coinciden
con el que se ha seguido para su elaboración: la iniciativa para proponer una
reforma no corresponde al Parlamento Europeo, sino a los Estados miembros (o
a la Comisión); está previsto, no sin excepciones, que intervenga una Convención
similar a la que hemos visto en este caso, pero su tarea se limita a elaborar
un proyecto, que luego queda en manos de la Conferencia Intergubernamental de
representantes de los Estados miembros de la Unión; éstos deben aprobar el
texto definitivo por unanimidad, y tal texto queda sometido a la ratificación
de nuevo unánime de todos los Estados miembros.
b)
Se ha destacado por vías diversas la orientación liberal, y no social, del
Tratado. En ello, sin embargo, no existe novedad alguna: en el fondo, en este
aspecto se reiteran, sin cambios sustanciales, las determinaciones ya
vigentes en el Derecho comunitario europeo. Si los sindicatos en España, por
ejemplo, apoyan sin embargo el Tratado, ello puede responder a causas
diversas. De un lado, en la crisis del Estado social que se agudiza desde la
década de los ochenta, el desarrollo de los sindicatos podría estar
resultando relativamente ambiguo: quizá ya no sean los representantes por
excelencia de los grupos sociales más necesitados del apoyo de políticas
públicas de orientación social. De otro, dada la naturaleza nacional y
consultiva del referéndum, la posición que adoptan ante él depende de otros
muchos factores de política nacional, y no sólo de su acuerdo con el
contenido del mismo.
c)
Por último, si un Estado miembro cualquiera o varios de ellos no ratifican el
Tratado será preciso volver a abrir las negociaciones; aunque dependerá del
peso específico de los Estados implicados y de las razones que se esgriman
para no haberlo ratificado el que estas negociaciones se ciñan a aspectos
secundarios, que quizá ni siquiera impliquen retoques en el cuerpo mismo del
Tratado, o que deban abordar cuestiones de fondo. Si finalmente pareciera
imposible que este Tratado entrara en vigor, y dado que el de Niza es muy
insatisfactorio, es seguro que en un breve plazo nos sería ofrecido otro
nuevo Tratado. Ahora bien, aunque este Tratado se ratificara por todos los
Estados miembros (algo que a priori parece improbable) y entrara en vigor,
más pronto que tarde se encontrarán imperfecciones y problemas que deberán
ser resueltos mediante una reforma. Por tanto, éste es un Tratado más, no el
acto fundacional típico de una Constitución (que resulta insustituible para
el funcionamiento de una organización política); y tampoco con él se acaba el
proceso de convertir a Europa en una organización política constituida.
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